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政府信息公开条例执行情况民间观察报告
NGO倡导网  时间:2014-08-13 10:52:05 责任编辑:     点击量: 




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二、研究方法 8
三、背景 8
1、理解政府信息公开:核心概念、内容及原则 9
2、中国政府信息公开的制度化历程 10
3、中国的《政府信息公开条例》 12
四、数据统计 14
五、《条例》执行的障碍与问题 19
1、提出申请困难 20
1)《指南》设置不规范 20
2)对申请人的申请资格做出违法限制 21
2、获得回复存在障碍 21
1)申请回复率低 22
2)回复时滥用豁免权 22
3)回复内容避重就轻 22
4)使用制度外的方式处理申请要求 23
3、救济途径仍未被激活 23
1)救济程序的使用门槛高 24
2)救济程序纠错率低 24
六、《条例》执行困境的原因分析 25
1、行政机关缺乏信息公开的意愿 25
2、法律原因:条款规范不清晰,法律间存在冲突 26
3、行政机关的法律执行能力存在问题 27
4、公众意识处于萌芽状态 28
七、完善政府信息公开制度的建议 28
参考文献 29


一、摘要

自从1766年瑞典颁布了全世界第一部信息自由法以来,现在全世界已经有约九十个国家 制定了“阳光法案”,即政府信息公开法或信息自由法,规定政府信息必须最大限度地向公众公开、并接受公众向政府部门提出信息公开申请。
在这一潮流下,2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式实施,至今已有6年时间。从条例实施伊始,律师、大学生、残障人士、女权活动者、环保倡议者等积极公民就不断地就关系个人及公共利益的事件申请政府信息公开,形成了一场异常活跃的围绕信息公开的公民参与运动。
从维权律师郝劲松申请华南虎照信息公开,到广州大学生区佳阳(“拇指妹”)申请广州市的光亮工程信息公开、大学生刘艳峰申请“表哥”杨达才的工资公开,这些积极公民自下而上的推动,在一定程度上激活了《条例》中从原则,到程序、公开范围、以及救济程序等的规定,日益扩充着公民知情权及监督权的边界,使得政府信息的公共属性不断地增强,展现了民间对于一个更加开放、透明、负责任政府的巨大需求。
本报告从民间视角出发,对于《条例》实施6年来的执行情况进行了审视。研究指出了《条例》在执行时存在的问题与障碍,分析造成这些问题的原因及提出可能的建议,以期更好地推动信息公开制度在中国的实施、保障公众的知情权与监督权。
为了对各地行政机关执行《条例》的情况有直观的了解,研究整理了全国31个省和直辖市的人民政府或人民政府办公厅的2013年政府信息公开年报,对各地的政府信息公开申请数量、公开数量,以及行政复议、行政诉讼的数量和胜诉率等项目进行统计。
研究还连同一些活跃的公民行动者,自2013年12月开始,陆续向全国各大省市的人民政府、人力资源和社会保障厅、财政厅、残疾人联合会等部门以书面形式提出了合共156份有效的政府信息公开申请。并对十多位有丰富政府信息公开申请经验的公民行动者进行了个人及焦点小组访谈,她/他们的申请故事和想法为报告提供了实证的支持。

障碍与问题
 障碍一:《信息公开指南》不规范,申请人资格被限制。
 障碍二:回复率低、滥用豁免权、回复内容避重就轻、以及用制度外的方式处理申请人的申请要求等问题。
 障碍三:救济程序(行政复议、行政诉讼)的专业性构成对公众的使用门槛。
 障碍四:纠错率低。
    研究发现,《条例》实施6年来,公共部门对其保密权的捍卫仍然清晰可见,现实中还存在着许多妨碍公众的知情权实现的障碍。以依申请公开的情况为例,政府在处理公民个人、法人和组织的政府信息公开申请时,在提出申请、获得回复、以及寻求救济三个环节都存在着种种实现对政府信息知情权的障碍。
    首先,公众往往在提出政府信息公开申请的阶段,就已经遇到了障碍。这主要体现在:《政府信息公开指南》(下称《指南》)并没有按照规范设置,使得申请人难以获得申请所需的信息; 以及在提出申请的过程中,行政机关往往会对申请人的申请资格做出违法限制。
    除了在公众提出申请的阶段存在种种障碍以外,行政机关在依申请公开的恢复阶段还存在申请回复率低、滥用豁免权、回复内容避重就轻、以及用制度外的方式处理申请人的申请要求等问题,违背了《条例》所规定的公开政府信息必须遵循的“公正、公平、便民”的原则。研究中寄出的156份政府信息公开申请测试样本中,在法定的回复期限之后,仅收到了73份回复,回复比例仅占总申请数量不到一半,1份向广州残疾人联合会寄出的申请邮件甚至在被拆开后拒收。
    此外,《条例》所规定的举报、行政复议、行政诉讼等的救济途径仍然未被激活,大大地影响了政府信息公开制度的受监督情况。研究发现现有的救济制度主要存在两个问题:救济程序的专业性在很大程度上构成了对公众的使用门槛,并不能有效地保障公众的知情权。2013年各省市的政府信息公开年报的数据显示,有登记数据的省市中,有22个省市的行政复议数量均在一百件以内,其中宁夏、新疆、黑龙江、海南四个地区的行政复议数量为0。而行政诉讼数量在一百件以内的,至少有24个省市区,其中宁夏、青海、新疆、黑龙江、江苏、海南等6个地区的行政诉讼数量为0。此外,现有的救济程序纠错率低,在2013年各省市区人民政府的信息公开年报统计中,有15个有相关统计项的地区中,行政复议纠错率最高的是山东省,有28%的行政复议申请得到了纠错处理,而有8个、即超过一半的地区行政复议纠错率仅在10%以下,其中湖南、广东、江苏、辽宁等四个地区的行政复议纠错率为0。而行政诉讼方面,在 29个有统计行政诉讼数量的地区中,有15个、即超过一半地区2013年的行政诉讼数量为0。而在17个有统计行政诉讼胜诉数量的地区中,除了贵州和甘肃以外,其余地区与政府信息公开有关的行政诉讼胜诉率均在20%以下。

原因分析
 原因一:行政机关缺乏公开政府信息的意愿;
 原因二:《条例》本身的问题;
 原因三:行政机关法律执行能力不足;
 原因四:公民对于政府信息公开的意识仍处于萌芽状态。
研究指出,《条例》实施六年来,仍然存在着许多阻碍公民对于政府信息的知情权实现的障碍,主要是出自四个原因。
其中最根本的原因是行政机关缺乏公开政府信息的意愿。研究指出,各国政府信息公开法制定及发展的过程背后,展现了公民要求对政府信息有更多的知情权和监督权的诉求、以及政府捍卫其保密权的博弈。从研究的案例和访谈中可以看出,行政机关不断地发展着其利用《条例》的漏洞来设置障碍、以应对来自公众的政府信息公开要求的方法与能力。正因为存在这一公众的知情权、监督权与政府保密权的博弈,才会出现行政机关没有很好地落实《条例》的问题,也出现了公民基于自身对于政府信息知情权而发展出的一套进行政府信息公开申请的策略和方法。
此外,法律本身的问题也影响着《条例》执行效果的因素。这些问题包括,《条例》作为一部行政法规,对于政府信息公开者的法律约束力有一定的局限,《条例》缺乏明晰的执行规则、适用的范围还不够广泛等。
研究还指出,《条例》是否能够得到良好的执行,其中一个重要的影响因素是行政机关的法律执行能力。作为《条例》执行机构的行政机关,诸如行政机关内部的职能划分不清、互相推诿等问题和缺点会影响《条例》的执行和落实。此外,负有公开义务的行政机关,其资源分配、人手配置、员工培训、以及执行机制等都会影响其法律执行能力。
最后,在中国,公众对于政府信息公开意识在一定程度上还处于萌芽阶段,也是影响《条例》落实的因素之一。

建议
1、推动政府信息公开法的立法工作,将其从行政法规进一步确立为正式法律,提高对于行政机关的法律约束力,同时通过明晰公开及豁免的范围来化解政府信息公开与一系列与保密有关的法律法规之间的冲突;
2、在制定相关法律前,行政应该采取多项措施,包括:
(1)细化《条例》中规定的考核制度,进一步强化以公民监督和社会评议,落实责任追究制度。
(2)简化救济途径,激活向检察机关、政府信息公开工作主管部门、以及上一级业务主管部门举报这一简易的救济途径。并提供必要的包括法律咨询、法律援助、财政拨款等的支持,为公众针对政府信息公开的行政复议及行政诉讼降低门槛、提供便利;
(3)加强公众教育,让民众知悉《条例》赋予的知情权与监督权,了解有哪些途径来查阅政府信息、向政府申请信息公开、以及寻求救济途径。
最后,需要指出的是,从公众进行信息公开申请的参与运动中可以看出,反映了政府与公众进行双向沟通的制度化渠道的缺乏,公众除了申请政府信息公开以外,缺乏其它有效的途径来实现知情权与监督权。唯有通过立法不断的完善政府监督体系(而不仅是一部《政府信息公开条例》)、才能成为有效监督政府行为的途径,如质询制度、听证制度。同时,通过大量的公民参与,使现行的信息公开制度更加常态化、普及化,才能满足公众日益增长的对于知情权和监督权的强烈要求。


二、研究方法

为了了解行政机关对于《条例》的执行情况,研究者连同一些活跃的公民行动者,自2013年12月开始,陆续向全国各大省市的人民政府、人力资源和社会保障厅、财政厅、残疾人联合会等部门以书面形式提出了合共156份有效的政府信息公开申请,申请内容涉及财政透明、性别平等、就业歧视、残障权利等议题。在法定回复期限后,合共收到了73份回复。这些回复以及申请过程中与行政机关工作人员的互动,帮助了研究者了解行政机关处理政府信息公开时的行为方式及问题。
此外,研究者对十多位有丰富政府信息公开申请经验的公民行动者进行了个人及焦点小组访谈,以期通过行动者的亲身经验了解政府的行为模式。参与访谈的行动者包括大学生、残障权利倡导者、公益人士、公民行动者等,她/他们的申请故事和想法为报告提供了实证的支持。
报告还统计整理了全国31个省和直辖市的人民政府或人民政府办公厅的2013年政府信息公开年报,对各地的政府信息公开申请数量、公开数量,以及行政复议、行政诉讼的数量和胜诉率等项目进行了统计,以通过这些直观的数据反映《条例》的执行情况。

三、背景

自从1766年瑞典颁布了全世界第一部信息自由法以来,现在全世界已经有约九十个国家 制定了“阳光法案”,即政府信息公开法或信息自由法,规定政府信息必须最大限度地向公众公开、并接受公众向政府部门提出信息公开申请。1990年代以后,一大批发展中国也开始制定了政府信息公开法,回应公众对于政府信息公开的强大需求。仅在2000到2005年间,就有包括印度(2005)、墨西哥(2002)、保加利亚(2000)在内的34个国家颁布了政府信息公开法。
中国的《条例》也是在这一潮流下制定实施的。为了更好地理解和分析《条例》的实施情况,本章节将梳理《条例》实施的背景,包括政府信息公开制度的重要意义及其内容、原则;本部分还将介绍《条例》的具体内容和其带来的政治机会,并回顾政府信息公开在中国的制度化历程。
 
1、理解政府信息公开:核心概念、内容及原则

建立政府信息公开制度,已经成为了现代民主发展的重要趋势。政府信息公开制度背后的核心观念是公民的“知情权”(Right to Know)以及对于政府的监督权。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第19条首次肯定了知情权作为一项重要的公民权利,确立公民享有“寻求、接受传递各种消息和思想的自由”。而公众对于政府行为的监督更无疑是现代民主制度的核心价值之一。
基于知情权和监督权之上的政府信息公开制度之所以重要,主要出于三个因素。首先,强调公民对于政府信息的所有权,是现代民主精神的重要内涵。在民主的理念中,政府信息是由政府代公众搜集、整理和保有的,实质上应该是公共物品,其所有权有公共及社会属性。一个民有、民治、民享(government of the people, by the people, for the people)的政府,需要保证与公共事务及与个人利益相关的信息为公众所知晓;
此外,充分的信息公开能够帮助公民个人做出理性的决策。个人做出又理性的决策需要依赖于其对所身处环境的状况等信息有充分的掌握,而包括教育、医疗、国防、财政支出等的政府信息与个人生活的方方面面都息息相关。因而政府信息公开能够帮助公民在对重要的公共政策、公共事务等信息有广泛而准确的了解的基础上,做出理性的决策;
更重要的是,强调公民对于政府信息的知情权能使政府行为得到公众有效的监督,防止腐败、渎职等现象的发生。最后,公开作为公民进行公共参与的基础,能够促进政府的善治。公共部门通过向民众公开与公众利益切身相关的政府信息,能够得到来自公众的监督与建议,促使政府能够作出科学、合法的公共决策,提升公共治理能力。
政府信息公开制度是极其复杂的,需要一系列配套制度的协作运行。这其中不仅仅包含政府信息公开主体、内容、方式、程序、监督、救济等六项具体制度,还应包含有国家保密制度、个人隐私保护制度等配套制度的协作 。具体地看各国的政府信息公开立法,一部有效的政府信息公开法能够在很大程度上提高公众对于政府信息的知晓程度。参考其它国家的政府信息公开法,其主要的元素应该包括:执法权力、法律涵盖公营机构、披露数据(除非有某些特定理由)、主动披露、定期汇报政府信息公开的执行情况、信息自由的倡导、获得救济的权利、审裁机构具约束力的决定,以及违规罚则 。
而这些政府信息公开法通常都应遵循以下原则:1)确立“以公开为原则,豁免为例外”的准则,将豁免的情况最少化;2)有明晰的执行规则;3)有处理投诉的强有力的监督部门以及救济渠道;4)规定政府部门有主动公开信息的法律责任 。

2、中国政府信息公开的制度化历程
表二:政府信息公开制度化历程一览
时间 重大事件
1978年以前 政府信息保密为主,公开的情况主要为政治服务
1980年 村务公开实践
1988年 河北省藁城市在全国首创“两公开一监督”,形成全国性的政务公开运动
1990年代 村务公开到政务公开,“公开办事”
2002年5月 中国社科院专门机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。
2003年 广州市在全国率先实施《政府信息公开规定》,成为中国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章。《深圳市行政机关政务公开暂行规定》颁布非典事件,公开范围更大的政府信息公开逐步得到了确立。两者的区别在于,政府信息公开更强调公民的“知情权”,信息公开的范围扩大。
2005年3月1日 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》
2006年1月1日 国务院信息化办公室推广应用组负责人称,由国务院信息办会同法制办制定的《政府信息公开条例》已完成草案起草和说明稿,并上报国务院。
2007年1月17日 国务院常务会议审议并原则通过《中华人民共和国政府信息公开条例》。
2007年4月24日 新华社受权发布《中华人民共和国政府信息公开条例》。
2008年4月29日 在政府信息公开条例施行前夕,国务院办公厅颁布《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》,对于政府信息公开的管理体制、发布协调机制、保密审查等七类问题作了专门介绍。
2008年5月1日 《中华人民共和国政府信息公开条例(草案)》正式施行
2009年11月2日 信息公开条例施行一年多后,最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》,对于政府信息公开行政案件的受案范围、当事人资格、特殊的证据规则、不予公开范围的司法认定、政府信息公开与适用档案法的关系、裁判方式、针对公共企事业单位诉讼的参照适用等问题进行了司法解释。
2011年8月2日 中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深化政务公开加强政务服务的意见》,提出要进一步深化政务公开、加强政务服。
2011年8月15日 最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,该司法解释已于2011年8月13日起施行。
    
   需要看到的是,从改革开放之初开始的“村务公开”的实践,到2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》(下简称《条例》)的正式实施,中国政府信息公开的制度化经历了漫长的历程。
    中国素有强调个人保护国家秘密的传统,宪法在规定了言论自由的同时,也规定了所有公民都有保护国家秘密的义务。在建国至改革开放前的时间里,政府信息公开以保密为主,在一定情况下进行公开,但是公开内容主要为政治服务。
    改革开放后,我国开始了信息公开的进程。这个阶段的信息公开与反腐倡廉和民主政治建设有密切关系。最早的政务公开实践是1980年代早期开始的“村务公开”实践。在1988年,河北省藁城市在全国首创“两公开一监督”(公开办事制度、 公开办事结果、 接受群众监督),并成为了一场全国性的政务公开运动。
    到了90年代,政府信息公开的重点从村务公开转向了更广泛的政务公开。在这一时期,党和政府的报告中的描述主要针对“公开办事”,以政务公开为主。
进入千禧年之后,政府信息公开制度化迈入了高速发展时期。2001年加入世贸组织为中国推进政府信息公开创造了很好的契机。WTO十分重视“透明度原则”,并将此视为成员国的加入条件之一。WTO透明度规则在中国的引入,明显地增强了公众对于政府信息公开的意识,丰富了政府信息公开的内容,为政府信息公开提供了规范的模式,加速了中国推动政府信息公开的进程。
此后,一些走在改革开发前沿的地方政府开始率先制定地方性的政府信息公开规定。2003年1月1日,《广州市政府信息公开规定》正式实施,成为我国第一部全面、系统规范政务公开行为的省级地方性法规,标志我国政务公开的政府规章向法制化迈出重要一步。同年,经济特区深圳也颁行了《深圳市行政机关政务公开暂行规定》。
    需要注意的是,2003年,《广州市政府信息公开规定》刚出台就发生的“非典”事件是中国推动政府信息公开制度的一个重大转折点。“非典”疫情最初在广东省内爆发,由于卫生部门刻意隐瞒信息,导致了疫情迅速扩散到香港及全球多个国家,造成了严重的后果。在疫情后期,政府吸取经验,开始定时发布疫病信息,并在此基础上摸索出了一套信息公开的程序与制度。在“非典”之前,政府信息公开提倡的主要是“政务公开”,即强调行政机关的办事规则、办事过程和办事结果的公开。而在非典之后,公开范围更大的政府信息公开逐步得到了确立。两者的区别在于,政府信息公开更强调公民的“知情权”,并且信息公开的范围得到了扩大。
    2005年3月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》中提出政府信息公开的概念,强调使政务公开成为基本制度,保障人民的知情权、参与权、监督权 。与此同时,电子政务也在迅猛发展,一个重要的标志是,2006年1月1日,中华人民共和国中央人民政府门户网站正式开通。
在这些渐进及具有自上而下色彩的政府信息公开实践的铺垫下,千禧年前后,政府信息公开法也在千禧年前后进入了立法议程 。2007年,国务院常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例(草案)》,并于2008年5月1日正式施行。《条例》的颁布实施,代表着中国的政府信息公开制度话进入了一个新的阶段。
       
3、中国的《政府信息公开条例》

《条例》是我国第一部完整的保护公民知情权的行政法规,意义重大。《条例》主要包括五个方面的规范:总体原则、公开的范围、公开的方法和程序、监督和救济、以及补充的条例,其具体内容如下:
《条例》首先界定了政府信息的涵义,规定了政府信息是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的、以一定形式记录、保存的信息”;
依照《条例》,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要主动向政府申请获取所需要的政府信息,这就从立法层面规定了公民有权主动获取政府信息;
《条例》明确了4类应当主动公开的政府信息,包括:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的;
《条例》明确了政府信息公开义务的承担者,规定行政机关以及与群众利益密切相关的公共企事业单位都应该作为公开主体;
《条例》规定了不得公开的政府信息内容,包括涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息,并提出建立健全政府信息发布保密审查机制;
《条例》创新了政府信息公开的程序方式和一系列配套制度,条例还建立了信息公开协调机制,确定国务院办公厅作为全国信息公开主管部门并确立了各地方政府作为信息公开的协调部门。同时政府建立了双向公开制度,即指行政机关主动公开和应公民申请进行公开;
《条例》设置了信息公开申请的救济渠道,规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报”,并“可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。
作为我国第一部完整的保护公民知情权的行政法规,《条例》初步确立起了一套包括了总体原则、公开范围、公开的方法和程序、监督和救济等方面的政府信息公开制度,对保障公众的知情权与监督权具有革命性的意义,其重要性体现在两个方面:
首先,《条例》规定了行政机关必须向公众公开信息、向公众负责的法律义务。由于法律规定政府必须对公众信息公开申请在指定时间内回复,政府无法忽视信息公开申请的要求,必须给出相应的答复。这就使得政府与公众的权力关系出现了微妙的变化——政府失去了对信息的垄断,而是建立起一种与公众的互动关系:政府需要向公众主动公开信息, 公众亦有权向政府提出信息公开的要求。因而,政府信息公开制度至少在理论上使得公众不再处于权力关系中的绝对弱势,保障了公民与政府在法律关系上的平等地位。
此外,政府信息公开从某种程度上降低了公民监督政府的门槛,使得公民参与所耗费的经济成本、心理压力都大大降低。相比信访、行政复议、行政诉讼等方式,它的成本较为低廉,具有非对抗性。这样温和的公民参与方式可以间接促进政府反思自己的行政作为并达到更正行政行为的作用。
可见,《条例》的实施为一系列的公众参与及公民行动提供了有利的政治机会,释放了公众对信息公开长久以来被压抑的巨大需要,为公众开放了一个挑战政府信息垄断、监督政府及参与公共事务的窗口。

四、数据统计

    为了对各地行政机关执行《条例》的情况有直观的了解,本部分将统计整理全国31个省和直辖市的人民政府或人民政府办公厅的2013年政府信息公开年报,对各地的政府信息公开申请数量、公开数量,以及行政复议、行政诉讼的数量和胜诉率等项目进行统计。
  此外,本部分还将统计本研究寄出的156份信息公开申请测试样本,梳理73份回复中获得公开的数量,以及不公开的原因。这些统计结果都将用于下一部分对于《条例》执行问题与障碍的分析中。
2013年各省市区人民政府(办公厅)信息公开情况统计

(其中*表示数据来自人民政府办公厅,其余表示数据来自人民政府;NA表示年报中没有相关统计项。)


信息公开申请测试样本数据统计

本次研究中,共向全国各大省市的人民政府、人力资源和社会保障厅、财政厅、残疾人联合会等部门以书面形式提出了合共156份有效的政府信息公开申请,申请内容涉及财政透明、性别平等、就业歧视、残障权利四个议题。
在寄出的156份有效申请样本中,仅获得了73份回复,回复率仅为47%。而在回复的73份样本中,有50份属于完全或部分公开,占回复数量的68%。而23份不公开的样本中,不公开的原因主要为申请内容不明确、信息不存在、属于商业秘密、本单位不负责进行汇总和加工制作、以及不属于本单位职能范围几项,其中最常见到的原因是“不属于本单位职能范围”。
这些测试样本的数据在一定程度上为了解行政机关执行《条例》的状况提供了参考,但是也存在一定的限制。本次研究向全国各省和直辖市的行政部门提出了信息公开申请,而没有向国务院部门和基层行政部门提出申请,因而在一定程度上影响了数据的代表性。此外,研究选取了财政透明、性别平等、就业歧视、残障权利四个议题进行申请,而实际上,行政机关对于信息公开申请的回复情况往往会根据申请内容而发生很大的变化,因而也不可避免地影响了数据的代表性。尽管这样,我们还是可以从这些数据以及访谈的结果中看出行政机关在执行《条例》中存在的一系列障碍与问题。

五、《条例》执行的障碍与问题

《条例》的出台为公民对于政府信息的知情权的强大需求释放了一定的空间,在律师、大学生、残障人士等积极公民个人及群体中形成了一个活跃的以申请信息公开为基础的公民参与运动。从各地人民政府公布的政府信息公开年度报告中的数据看,2013年公民提出的政府信息公开数量超过一万份的省份就有至少9个,显示出公众对于政府信息知情权的强大需求。然而,《条例》实施6年来,公共部门对其保密权的捍卫仍然清晰可见,现实中还存在着许多妨碍公众的知情权实现的障碍,使得政府信息这一公共物品在很大程度上仍然是一项稀缺资源。
要检视《条例》的执行情况,一个有效的切入点是考察《条例》所规定的“依申请公开”权利的实现情况。依照《条例》,除了“行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。相对于主动公开,依申请公开直接反映了公众对于政府信息的需求情况,因而也可以直接从政府的回复情况体现出政府对于公众知情权的回应状况。此外,政府部门的依申请公开也能在很大程度上反映其公开政府信息的实际意愿和态度。因此,本章节选取了依申请公开为切入点,检视政府信息公开制度在中国的落实情况。
通过研究我们发现,政府在处理公民个人、法人和组织的政府信息公开申请时,在提出申请、获得回复、以及寻求救济三个环节都存在着种种实现对政府信息知情权的障碍,这些障碍损害了政府信息的公共属性,体现出公民要求更多的知情权与政府捍卫保密权之间的张力。

1、提出申请困难
在依申请公开这种信息公开形式中,可以说公民从一开始提出申请,就已经遇到了障碍。这主要体现在:《政府信息公开指南》(下称《指南》)并没有按照规范设置,使得申请人难以获得申请所需的信息; 以及在提出申请的过程中,行政机关往往会对申请人的申请资格做出违法限制。
1)《指南》设置不规范
    许多行政机关的《指南》并没有按照规范设置,增加了公众进行政府信息公开申请的难度。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第19条,“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录,并及时更新”。提出政府信息公开申请的一个重要步骤是要找到政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、邮编、电子邮箱等信息,而按照《条例》的要求,这些信息应该明确地写在《指南》中。然而在实际申请中,许多行政机关仍然没有按照规定制定《指南》。还有的部门虽然已经制定了合乎要求的《指南》,却没有将之放在网站的显著位置,而是需要申请者费尽周折才能找到需要的申请信息。这就大大地使政府信息的易获得性受到影响。
2)对申请人的申请资格做出违法限制
更值得注意的是,行政机关还常常通过对于申请人申请资格的违法限定来为公众实现知情权设置障碍。根据《条例》,“公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。此外,《条例》第25条还指出,“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的,应当出示有效身份证件或者证明文件”。也就是说,公众只有在申请与自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息时才需要提供相关证明文件,而出于自身生产、生活、科研等特殊需要的政府信息公开申请并没有法律义务向行政机关提供申请人的相关性证明。然而在实际操作中,不少行政机关都会要求申请者说明申请目的,并提供申请的相关性证明,包括身份证复印件、单位或学校的盖章证明等。
比如,在本研究向广西省省人力资源和社会保障厅提出的测试样本申请中,问了这一问题:“2013年4月13日举行的广西省2013年度公务员考试中,有哪些岗位要求限定户籍条件?其中受户籍限制的招考名额有多少?招聘要求限定户籍条件的理由是什么?”。虽然最后广西省人社厅对申请作出了答复,然而,该部门的工作人员多次打电话向申请人,询问申请人申请的目的,在得知申请是用于科研用途后,工作人员又要求申请人提供其所在单位或学校的证明,否则将不予答复。
2、获得回复存在障碍
    除了在公众提出申请的阶段存在种种障碍以外,行政机关在依申请公开的回复阶段还存在申请回复率低、滥用豁免权、回复内容避重就轻、以及用制度外的方式处理申请人的申请要求等问题,违背了《条例》所规定的公开政府信息必须遵循的“公正、公平、便民”的原则。
1)申请回复率低
与各地政府的信息公开年度报告中显示的高回复率相反,测试样本中得到的依申请公开回复率偏低,显示了行政机关没有回应到公众对于知情权的强烈需求。在我们寄出的156份政府信息公开申请测试样本中,在法定的回复期限之后,仅收到了73份回复,回复比例仅占总申请数量不到一半,1份向广州残疾人联合会寄出的申请邮件甚至在被拆开后拒收。
2)回复时滥用豁免权
行政机关在依申请公开时往往还存在滥用豁免权,没有很好地实行“公开为原则,不公开为例外”的原则。
《条例》中对于行政机关可以不回复的申请内容做了规定。其中, 第14条、21条等对于政府在依申请公开中,对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息以及“申请内容不明确”的申请可以不予公开。此外,《条例》第17条还规定了在依申请公开中,“由保存该政府信息的行政机关负责公开”的原则。
然而在现实情况中,行政机关往往将《条例》中的这些规定作为豁免公开的“免死金牌”,即使该部门保存有申请人要求公开的信息,也往往会以“申请内容不明确”、“本部门不掌握信息”等理由不公开信息。例如,检测样本中有一位视障人士分别向全国31个省市的财政局、残疾人联合会、以及地税局申请公开当地收缴企业残疾人就业保障金的情况,然而各部门的回复大多数是“不属于本部门职能”、“本部门不掌握相关信息”、“根据有关规定,本部门不承担统计制定信息的责任”等理由拒绝公开相关政府信息。然而从成都市财政局等对申请要求进行了全部公开的答复中可以看出,事实上许多行政机关掌握了申请人要求公开的政府信息,却在《条例》中对于豁免权的规定拒绝公开相关信息。
3)回复内容避重就轻
    即使行政机关对申请作出了回复,其回复内容往往避重就轻,不能直接回应申请人的问题和质疑。一位经常申请政府信息公开的视障人士在访谈中表示,政府部门在处理申请诉求时,往往都是“做得好的领域回答的话,做的不好的就回避”。在依申请公开中,涉及财政收支、官员问责、“三公”经费等利益相关方复杂的政府信息,其公开情况一般较为不理想。
另一位活跃的政府信息公开申请者在访谈中也提出,“行政机关明明知道申请人想得到的信息,却不会在答复中给出重点的和我想要的信息。”2013年,关注广州环卫工人状况的中山大学学生祥子向广州市城管委申请了信息公开,要求公开广州市公共财政对城市保洁工作 (环卫工人) 投入的具体数额以及各区的财政分配;以及城市环卫工人的工资收入组成及金额。然而,最后祥子收到的回复仅仅是广州市公共投入对于环卫工人的总投入,以及各区的财政分配可以向各区具体申请。
4)使用制度外的方式处理申请要求
为了回避申请人的政府信息公开申请要求,行政机关还会使用一系列制度外的方式要求申请人撤回申请。
按照《条例》,行政机关具有回复政府信息公开申请的义务,不能告知的,也负有告知义务。然而,遇到一些“棘手”的政府信息公开要求,行政机关工作人员一个最常用的方法是,打电话给申请人,希望与申请人建立私人关系,强调申请人的申请要求可能影响该部门工作人员的工资、评优、升迁等,希望可以游说申请人放弃申请要求。一位受访谈者形容行政机关的这种方式“就像给淘宝商店给了差评,接着遭遇客服锲而不舍地打电话求好评”一样。
    此外,我们在访谈中发现,一些传统的“维稳”方式也被行政机关运用在处理申请要求上,诸如威胁取消申请人的低保等福利补贴、逼迁等方式均被用于应对那些活跃的政府信息公开申请者。
3、救济途径仍未被激活
    《条例》明确规定了政府信息公开制度的监督和保障机制,特别是提出了公民对行政机关公开内容不满的,可以申请行政复议、提起行政诉讼,为公民的依申请公开权利建立起了初步的救济制度。然而,在实际情况中,举报、行政复议、行政诉讼等的救济途径仍然未被激活,大大地影响了政府信息公开制度的受监督情况。在研究中,我们发现现有的救济制度主要存在两个问题:救济程序的专业性在很大程度上构成了对公众的使用门槛,使法律救济在很大程度上仍然是一项稀缺资源;在一定程度上,现有的救济程序纠错率低,并不能有效地保障公众的知情权。
1)救济程序的使用门槛高
    首先,行政复议和行政诉讼等救济程序具有一定的专业性,并且其耗费的时间、精力较多,程序复杂,这些都在很大程度上阻碍了公众使用这些制度。
2013年各省市的政府信息公开年报的数据显示,有登记数据的省市中,行政复议数量最多的是北京,为1269件。然而,有22个省市的行政复议数量均在一百件以内,其中宁夏、新疆、黑龙江、海南四个地区的行政复议数量为0。而行政诉讼数量最多的也是北京,为1784件。而行政诉讼数量在一百件以内的,至少有24个省市区,其中宁夏、青海、新疆、黑龙江、江苏、海南等6个地区的行政诉讼数量为0,另有湖北和云南两个省没有公布相关数据。这样少的复议和诉讼数量,反映了《条例》的救济途径,在很大程度上仍然是一个不易为民众使用的稀缺资源。
2)救济程序纠错率低
    此外,虽然司法部门采取了出台审理政府信息公开行政案件的司法解释、以及在实际案例中给予涉及政府信息公开的案件以积极回应等措施,期待加强司法救济在推进政府信息公开制度发展的作用,但是在目前所有的救济途径依然纠错率偏低。
在2013年各省市区人民政府的信息公开年报统计中,有15个有相关统计项的地区中,行政复议纠错率最高的是山东省,有28%的行政复议申请得到了纠错处理,而有8个、即超过一半的地区行政复议纠错率仅在10%以下,其中湖南、广东、江苏、辽宁等四个地区的行政复议纠错率为0。而行政诉讼方面,在 29个有统计行政诉讼数量的地区中,有15个、即超过一半地区2013年的行政诉讼数量为0。而在17个有统计行政诉讼胜诉数量的地区中,除了贵州和甘肃以外,其余地区与政府信息公开有关的行政诉讼胜诉率均在20%以下。
此外,北京大学发布的《中国政府信息公开案件司法审查调研报告》 也显示,近五年来,政府信息公开案件快速增长,但公民胜诉的情况仍然较少,2012年一审审结的案件中公民胜诉率仅为17.6%。而在目前的案例中,行政诉讼的发起人往往只能在涉及行政机关逾期未回复申请要求之类的案件中胜诉,而一些针对回复内容的诉讼往往不能获得胜诉。
因而,行政复议、行政诉讼等救济途径的纠错率低,使得信息公开制度的救济途径并未成为保护公众的知情权与监督权的有效途径。

六、《条例》执行困境的原因分析

    《条例》实施已经六年,一套初步的政府信息公开制度也已经建构起来,然而在实际操作、尤其是依申请公开中,仍然存在着许多阻碍公民对于政府信息的知情权实现的障碍。这主要是处于四个方面的原因:最根本的原因是,行政机关缺乏信息公开的意愿;此外还有法律方面的原因,即《条例》及其它配套的政府信息公开制度存在着一定的漏洞;另外,作为执行机构的行政机关,其法律执行能力会影响《条例》的执行和落实;最后,由于缺乏公民教育等原因导致的公众对于知情权和监督权意识的相对缺失,也是造成公开制度不完善的原因。

1、行政机关缺乏信息公开的意愿
    一部将政府信息公开制度化的法律,因其具有彰显政府对于公众知情权的重视这一象征意义,很容易得到法律与公共政策制定者的支持。然而,政府信息公开法的理想结果,是要将当权者的一举一动都暴露在公众的检视和监督之中,而这恰恰极大地削弱了政府保证《条例》的落实和执行的意愿。
    缺乏信息公开意愿的直接结果,就是政府信息的保有者千方百计地捍卫自身对于政府信息的保密权,或选择性地只公开对其有利的信息。这一逻辑很好地解释了有学者提出的政府主动公开的信息数量比依申请公开的信息数量多得多的现象。此外必须看到的是,政府信息公开法在全世界的普及,除了自上而下的推动,也离不开强大的争取更多知情权及监督权的公民参与运动。各国政府信息公开法制定及发展的过程背后,展现了公民要求对政府信息有更多的知情权和监督权的诉求、以及政府捍卫其保密权的博弈。而又因为行政机关与作为申请者的公众之间不平衡的权力关系,使得公众知情权的边界被不断地被限定。从研究的案例和访谈中可以看出,行政机关不断地发展着其利用《条例》的漏洞来设置障碍,以应对来自公众的政府信息公开要求的方法与能力。正因为存在这一公众的知情权、监督权与政府保密权的博弈,才会出现行政机关没有很好地落实《条例》的问题,也出现了公民基于自身对于政府信息知情权而发展出的一套进行政府信息公开申请的策略和方法。如果忽略了政府对于信息公开的意愿的缺乏,和关于公众的知情权、监督权与政府的保密权的博弈、以及背后所体现的权力关系问题的理解,我们便难以把握当今中国与政府信息公开有关的图景。

2、法律原因:条款规范不清晰,法律间存在冲突
    造成公众难以获得政府信息,还有法律方面的原因。
    首先是现行的《条例》只是一部行政法规,对于政府信息公开者的法律约束力有一定的局限。并且由于《条例》在法律地位上低于由全国人民大表大会这一立法机关出台的法律,也就意味着,《条例》中规定了政府信息公开的内容必须遵从《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国中华人民共和国刑法》等法律中有关保密的规定,导致“以公开为原则,保密为例外”的原则难以很好地实行。
    此外,在一定程度上,《条例》还缺乏明晰的执行规则,包括《条例》中有关保密与公开义务的冲突、豁免规定没有细化、监督和保障的规定还过于笼统等,这些都使得《条例》的执行力度受到限制。《条例》中除了规定行政机关负有公开信息的义务,还分别在第14条、34条、35条等规定了行政机关保密的责任,提出了“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制”,并在需要处罚的情形中涵盖了“公开不应当公开的政府信息”的情况,这就使得行政机关为了避免犯错、公开了“不应当公开的政府信息”,常常会以最低限度公开信息。如前文所述,《条例》中还对于豁免公开的信息做了规定,指出涉及“国家秘密、商业秘密、个人隐私”的信息、以及“申请内容不明晰”的情况下,行政机关可以不予公开。然而,《条例》对于这些豁免项目的规定过于笼统,没有明晰关于国家秘密、商业秘密、个人隐私等的定义,使得行政机关在现实操作中有过大的自由裁量权,可以根据自行诠释来决定豁免规定是否适用。
    还有就是,《条例》所适用的范围还不够广泛。现行的《条例》仅规定了行政机关以及与群众利益密切相关的公共企事业单位作为信息公开主体,而没有涵盖到所有公共部门。事实上,包括人大、政协、法院、检察院等公共部门所掌握的公共信息也应该向公众开放,以保证公众对于公共部门的知情权和监督权。
3、行政机关的法律执行能力存在问题
    《条例》是否能够得到良好的执行,其中一个重要的影响因素是行政机关的法律执行能力。首先,作为执行机构的行政机关,其自身的问题和缺点会导致行政能力的缺乏,从而影响《条例》的执行和落实。最为突出的例子,是行政机关内部的职能划分不清、互相推诿的情况,对《条例》的落实带来了负面的影响。中国行政系统一项饱受诟病的问题是,地方不同职能部门间、以及中央与地方之间的“条块分割”严重,使得政府职能交错并行,导致了政府职能安排不明晰、细致,部门之间相互扯皮,层级之间相互推诿 。如上文介绍,《条例》第17条规定了在依申请公开中,遵循“由保存该政府信息的行政机关负责公开”的原则。而实际上,在“条块分割”的行政体系中,一项政府信息可能同时由数个政府部门掌握和保存,却由于职能划分的模糊使其往往互相推诿公开信息的责任,这就严重影响了政府信息的公开情况。
      除此之外,负有公开义务的行政机关,其资源分配、人手配置、员工培训、以及执行机制等都会影响其法律执行能力。而实际情况中,虽然很多行政机关已经依照《条例》建立起了初步的执行机制,然而这些环节仍然有很多不够细致的地方,从而影响了其执行《条例》的能力。
4、公众意识处于萌芽状态
     最后,在中国,公众对于政府信息公开意识在一定程度上还处于萌芽阶段,也是影响《条例》落实的因素之一。在行政机关公开意愿欠缺并努力捍卫自身保密权的情况下,来自公众的自下而上的信息公开参与运动,对于推动信息公开制度的完善,保障公民的知情权与监督权的落实,起着至关重要的作用。
    尽管改革开放以来,加入WTO、“非典”疫情、汶川地震等重大公共事件有效地在公众中传播了政府信息公开的重要性,再加上NGO、传统媒体以及新媒体的推波助澜,中国涌现出了一大批关注政府信息公开的积极公民。然而,中国的行政机关长久以来形成的保密文化,使得民众不敢主动要求政府公开信息,也不愿意相信政府公开的诚意。再加上公共教育中对于公众知情权以及监督权的缺失,种种因素的作用下使得公众要求更广泛的政府信息公开的意识还未被很好地发展,也难以对政府形成强大的压力使其更加公开、透明地运作。
七、完善政府信息公开制度的建议

结合以上的分析,本研究为《条例》以及整个政府信息公开制度的完善提供以下建议:
1、推动政府信息公开法的立法工作,将其从行政法规进一步确立为正式法律,提高对于行政机关的法律约束力,同时通过明晰公开及豁免的范围来化解政府信息公开与一系列与保密有关的法律法规之间的冲突;
2、在制定相关法律前,行政应该采取多项措施,包括:
  (1)细化《条例》中规定的考核制度,进一步强化以公民监督和社会评议,落实责任追究制度。
  (2)简化救济途径,激活向检察机关、政府信息公开工作主管部门、以及上一级业务主管部门举报这一简易的救济途径。并提供必要的包括法律咨询、法律援助、财政拨款等的支持,为公众针对政府信息公开的行政复议及行政诉讼降低门槛、提供便利;
  (3)加强公众教育,让民众知悉《条例》赋予的知情权与监督权,了解有哪些途径来查阅政府信息、向政府申请信息公开、以及寻求救济途径。
   最后,需要指出的是,从公众进行信息公开申请的参与运动中可以看出,反映了政府与公众进行双向沟通的制度化渠道的缺乏,公众除了申请政府信息公开以外,缺乏其它有效的途径来实现知情权与监督权。唯有通过立法不断的完善政府监督体系(而不仅是一部《政府信息公开条例》)、才能成为有效监督政府行为的途径,如质询制度、听证制度。同时,通过大量的公民参与,使现行的信息公开制度更加常态化、普及化,才能满足公众日益增长的对于知情权和监督权的强烈要求
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