您的当前位置:首页 > 研究报告

从社会服务过渡到政策倡导(1)
NGO倡导网  时间:2014-09-17 13:47:23 责任编辑:傅洛达(Andreas Fulda)     点击量: 

      上个世纪九十年代中期,公民社会在中国境内的产生与发展引起了西方和中国研究人员的极大关注。本文作者认为学术界关于公民社会理论在中国的适应性等讨论,对中国公民社会的发展没有太大的意义。更重要的是认识到,在目前中国这样一个一党主导的制度下,民间组织的积极参与者必须为自己做一个定位:是在现行法律制度框架下进行必要的变革?还是在目前法律框架不完善的地方,寻找解决问题的新途径?

 
 
       因此,本文作者任务,鉴于对中国公民社会发展趋势多元化的理解,更应该着重研究中国民间组织实际对中国政治发展,例如通过政策倡导而做出的贡献。
 
 
       本文作者通过现任中国国际民间组织合作促进会国际顾问,在此之前为德国技术合作有限公司负责非政府组织合作联系人;自2002年起,在柏林大学攻读博士学位,期间写了一篇关于外部机构如何在中国促进参与式发展的论文。本文以分析中国民间组织的政策倡导为视角,来讨论中国民间组织、多边机构、国外基金会等机构的相关问题,相信会给读者带来新的收获(仅代表作者观点,不反映原公司或该单位的立场)。
 
 
        目前在许多发展中国家的广泛认可非政府组织在社会服务和政策倡导扮演着重要的角色。上个世纪九十年代中期,公民社会在中国境内的产生与发展引起了西方和中国研究人员的极大关注。学术界讨论中的一个共同话题是公民社会理论在中国的适应性以及中国民间组织是否可以与西方的非政府组织相提并论1。争论的焦点在于官方登记的民间组织(社团)。这些组织在西方论述中常常被称为由政府组织的非政府组织2,要受到上一级主管单位(婆婆)的管理,必须在中国民政部进行登记。
 
 
        作为一个公民社会参与者,作者认为这样的讨论过分强调了理论与实践的分离,对中国公民社会的发展没有太大意义。中国民间组织的积极参与者孟维娜女士在2005年8月北京召开的一次关于“民间智库论坛”的会议上,提出不能忽视中国改革进程中的一个特点——实践影响了理论。这一点与西方国家不一样。在西方国家,往往是首先确立一套法律法规和一整套理论,然后才是实践3。而在中国,很多中国民间组织代表如孟维娜女士,则从进化的角度来理解公民社会的发展。中国民间组织(不管是已正式登记或未正式登记的)的积极参与者对一个“良好社会”(good society)的期待相去甚远,同时坚持各自对公民社会的理解。一些人同意对公民社会进行狭义的政治定义:以公民身份、公民权、代表权,以及依法治国为基础,一套制度化的国家与社会之间的关系4。而其他人则倾向于支持广义和社会学上的公民社会的定义。这个公民社会可以理解为联系国家和社会基石(个人、家庭和公司)的纽带。在公民社会当中,各个社会组织为独立的组织,它们依法建立和发展并享受一定程度的自治,其成员在自愿的基础上成立组织,以便保护或扩大其利益、价值5。民间组织参与者的政治观点和政治态度会随着时间的推移发生变化,实际上也确实如此,观念和物质上的选择无法很容易地被摒弃。在一个一党主导制度下,民间组织的积极参与者必须为自己做一个定位,他们面临两个主要战略选择:一是在在现行的法律制度框架下,按照目前施政纲领,提出为满足社会需要而进行必要的改革;二是在目前法律框架不完善的地方,提出民间组织以生存为基础的实践创新提出寻找解决基层各类问题的新途径。这一点很简单、很重要,但却常常被关于中国公民社会发展过于学术化的讨论所忽视。
 
 
        既然承认中国公民社会的发展是一个跨国界的项目,那么用即此非彼的两分法来划分中国的个人和协会是非常困难的。各种各样的行为人(如国外政策专家、国际发展规划人员、具有改革精神的中国干部、非政府组织积参与者和普通公民)都在进行跨文化的思考,他们经常就公民社会的新形式进行讨论、实践和不断完善。这个跨国界项目的大部分参与者认为中国民间组织在提供自我帮助或社会服务工作中起着重要的作用。越来越多的民间组织采取民办非赢利非企业的形式,在工商部门进行登记,所以他们寻找机构的合法地位,这样的组织形式在中国公民社会中占有越来越多的比例。鉴于对中国公民社会发展趋向多元化的理解,应该着重研究中国民间组织实际对中国政治发展,例如通过政策倡导而做出的贡献。为此学术界和民间组织从业人员应该更注重于诸如不完善的法律和行政框架条件、外部人员和内部人员的互动、民间组织在时间和地点战略的变化、民间组织活动领域和促进基层民主等因素。从上述讨论中,可以得出一些线索来指导外部人员怎样按照中国国内的需求来调整其发展计划。主要的问题是,中国民间组织怎么朝着改善机构结构和提高减轻社会问题能力以及改善公众福利而工作的组织?6
 
 
 
        2005年被认为是对中国公民社会发展提出挑战的一年7。中国共产党已意识到前东欧专制国家发生各种颜色革命的危险,遂采取各种措施来防止类似的事件在中国的萌发。非政府组织在北京共同举办的“中国呼吁全球战胜贫困行动”,很好地展示了中国民间组织面临挑战时,如何向公众表明自己在中国发展过程中扮演的建设性角色。
 
 
 
 
        2005年被认为是对中国公民社会发展提出挑战的一年。中国共产党已意识到前东欧专制国家发生各种颜色革命的危险,遂采取各种措施来防止类似的事件在中国的萌发。因此,中国民间组织在整个2005年受到了比以往任何时候有更多的关注。整个国家的民间组织积极参与者都接待政府各部门官员们来访,询问其活动的目的;了解NGO发展对国家是否有利,NGO在环保领域提出的不同意见的主要缘由等。与此同时,由政府组织的非政府组织不断涌现,试图将迅速增长的公民社会组织收编到政府的身边来,防止独立的民间组织进行社会发展和政策倡导工作。由于政府在决策过程中缺乏对NGO的全面了解,而客观地体现出政府在NGO发展方向的不明确性,而这一问题常常被解释成对公民社会发展的障碍。长期以来,民间组织观察家们认为公民社会形成了一个如火如荼的场景,中国政府终于认真对待了民间组织。8
 
 
 提交
 
 
         一些国外观察家们似乎还猜测,在第四代领导阶层中,进步的中国政府官员会欢迎民间组织的发展,以此来作为增加中国政治不断民主的砝码。但是在许多传统官员的眼里,这样的做法无异于违背了他们的意愿。中国共产党在试图了解不断增长的无方向转变过程9,这虽然会涉及中国公民社会前进的脚步,但并没有抑制其发展。2005年9月,七个国际非政府组织和中国国际民间组织合作促进会在北京共同举办的“中国呼吁全球战胜贫困行动”吸引了来自中国各地的二百多名民间组织积极参与者10。这次活动很好地显示了中国民间组织面临挑战时,如何向公众表明自己在中国发展过程中扮演的建设性角色。另外,这还巩固了小规模、自我意识不断提高的公民社会。
 
 
        中国的国家和社会之间的关系在不断地变化,此外一种新兴的捐赠接受关系也在逐渐形成。许多发展规划者已经意识到,与其他处在转型发展阶段的国家一样,这是一个社会进化过程,在这个过程当中各个利益集团超越了国家和市场的范畴。
 
 
 
 
        除了国家和民间组织之间紧张但还算稳定的关系之外,中国在加入世界贸易组织之后走向国际化的进程也影响了内部(国家、私营企业和公民社会的主体)和外部(多/双边机构、基金会和国际民间组织)之间的关系。中国的国家和社会之间的关系在不断变化,此外一种新型的捐赠接受关系也在逐渐形成。外部的行为者(多/双边机构、基金会和国际民间组织 )都逐渐地意识到随着社会政治的变化,“技术蓝图”(technical blueprint)的解决方案也不再适宜。许多发展规划者已经意识到与其他处在转型发展阶段的国家一样,这是一个社会进化过程,在这个过程当中各个利益集团超越了国家和市场的范畴。
 
 
        在面临地位调整、服务商业化或加强其发展援助质量的选择时,许多多/双边机构、基金会和国际民间组织常常选择后者。2004年10月15日,德国联邦经济合作与发展部决定牵头支持中国国际民间组织合作促进会,来共同举办有关“国际合作和公众参与”主题的国际研讨会。协办方有德国技术合作有限责任公司和德国国际交流中心(CIM)。许多多/双边机构、基金会和国际民间组织就共同发展题目各自表态,并与其合作伙伴(包括国家、市场和公民社会代表)共同讨论了该主题。这充分表明多/双边机构、基金会和国际民间组织更加重视主流社会工作和以扶贫为导向的发展援助工作。11
 
 
        其它的主要多/双边机构、基金会和国际民间组织也很快效仿。世界银行于2005年12月举办的中国发展市场会议上,呼吁展开“支持创新,扩大服务,惠及穷人”项目。符合条件的中国民间组织可以进行融资12 。同样,亚洲开发银行在其北京分行举办了一系列非政府组织对话论坛,并自2005年12月起,开始与国务院扶贫领导小组合作。在中国公民社会发展的短暂历史上,登记过的民间组织(社团)第一次有机会申请国家资助的扶贫项目13。上述两件事情表明了多边组织和中国国家机构有更大的意愿将非国家领域纳入国际发展项目中;也显示了中国国家决策者们更加接受国际标准,并视其为共同发展的一面;同时还表明了开明的干部有共同的意愿接受有规范的公众参与,将其作为解决中国社会问题的手段。
 
 
       从中国民间组织的角度来看,这创造了一个民间组织与政府互动的平台。但与此同时,未登记的草根民间组织平等参与政府资助项目的可能性依然很小。民间组织积极参与者也会提出这样一个问题:民间组织与政府的合作究竟会导致发展合作还是腐败合作14 。尽管与政府合作会带来这样那样的物质上的激励,但是许多中国改革家仍然对政府在发展阶段是否允许民间组织更大的参与表示疑虑。尽管有这样的批评,但是民间组织参与国家发展项目可以增加项目透明度和提高国家开发项目的责任感。
 
 
国际非政府组织和外国基金会已经提前一步开始进行政策倡导。在未来岁月中,国际非政府组织的新视觉和新使命将改变民间组织发展的进程。民间组织一方面可以借鉴国外怎样影响政府决策所积累的经验,而另外一方面在中国的政策倡导工作中必须与西方的实践区分开来,这是由中国改革进程的复杂性所决定的。
 
 
 
 
       在多/双边机构尝试提高援助效率的同时,国际非政府组织和外国基金会已经提前一步开始进行政策倡导。在2005年各种非政府组织研讨会上,许多咨询顾问赞成政策倡导“为了集体利益而竭尽所能去影响社会精英们的决定”15。从这个意义上来说,发展是一个变化的过程。“在这个变化过程当中,人们对能影响其生活决策的形成施加积极的影响。”16在这里,重点强调的是基于公民权的一个技巧。一方面要加强公民及其协会的能力,另一方面民间组织要督促政府关注政治问题。
 
 
        在未来岁月中,国际非政府组织的新视觉和新使命将改变民间组织发展的进程。从提供社会福利工作到政策倡导的转变会给公民社会工作带来多种影响。中国的民间组织逐渐会认识到许多重要方面,比如什么时候和怎么样涉入“议程确定”(agenda setting)、方案提出、政策决定和政策实施的公共政策循环中去。在公众参与过程当中,中国民间组织必须做出怎样利用社会资源,以及什么时候和什么人物共同行动或独立行动的决策。这就需要民间组织拥有在不完善的法律行政框架中驾驭缺陷政体的能力。对于民间组织来说,关键的问题是它们怎样才能接近政府决策者,调动公众的力量,反映公众舆论,提出新问题和解决方案,运用司法系统来支持或挑战国家公共政策,或者利用国际舞台试图借鉴和发现解决问题的方法和途径。
 
 
        民间组织一方面可以借鉴国外怎样影响政府决策所积累的经验,而另外一方面在中国的政策倡导工作中必须与西方的实践区别开来,这是由中国改革进程的复杂特性所决定的。改革措施一般是在有法律争议的灰色地区得以实施。中国有一个说法叫“不合法不是违法,不是非法。”不过不合法会带来一定风险。因为中国改革进程在不断进行反复试验,本身就有失误,所以个人和组织无法确认他们什么时候和是否会闯红灯。在这种情况下,许多民间组织的积极参与者选择进化的民间组织战略,强调在不同的时间和不同的地点采取不同的战略。
 
 
        在其活动的开始,民间组织积极参与者常常试图避免直接与国家党派进行接触,而采取逐步将具有改革思想的政府官员纳入其视线的策略。为了很好地利用国际社会主张的合作对话形式,民间组织通常选择与政府合作,同时也保留他们批评的权利。他们是否有能力为某种特殊的利益进行宣传取决于当时的形势,而形势会因环境的差异而有所不同。民间组织积极参与者通过与政府的互动,已经意识到中国政体在制度上和机构上有瓶颈,他们遂加入政治过程,开始监督政府。
 
 
        天则研究所工作人员余晖编写了一本书,名为《谁来管制管制者?》,充分反映了这种思想已经成为主流讨论的一个部分17。值得注意的是民间组织积极参与者更多的是讨论对政府部门中腐败行为的监督方式,而不是依照类似该书所提到的建议行动,这明显是他们担心因批评过度会导致对该机构在社会存在的影响。但是这也反映了许多民间组织积极参与者的另一种理解:应该是去做一些事情,而不是去控制一些人18。民间组织这种采取不同战略的做法确实更值得赞赏。每个民间组织的战略选择是从各自的内部优缺点出发而制定的,与权衡预期外部机会和威胁以及审时度势有关。
 
 
        对于民间组织的自我定位,通常取决于组织领导者们对组织角色和功能的自我理解。期待绝大多数的中国民间组织在不远的将来拿起提倡武器不是现实的,但是并非只有少数的民间组织会做这项工作。相反,随着越来越多的民间组织类型的出现,民间组织的格局将比以往更多元化、更具有活力。
 
 
 
 
        到目前为止,我们的讨论还主要集中在外部条件,例如调整外部环境,多/双边组织、国际非政府组织和外国基金会为民间组织发展而设置的物质和非物质刺激等等。但是为了充分理解在评估民间组织对政治发展方面的困难,我们可以对比下列三种民间组织的生命周期,以此总结一些有益的经验19:
 
 
        (1)自助型民间组织:中国民间组织的成立通常以展开自主活动为开端。这表明中国公民有不断增长的解决共同关注问题的愿望。同时,自助型民间组织在建立初期缺乏与政府的联系,因此很难得到政府对他们公益活动的支持,如通过捐赠减少税率等。他们在其组织成熟期间也许认识到外部框架条件需要自身首先成为一个社会服务提供者。自助型民间组织脱离与政府和融资机构的关系会阻碍自身的持续发展,并限制自身的输出能力。
 
 
       (2)社会服务提供型民间组织:越来越多的中国民间组织通过有针对性的干预(多/双边发展活动)来为易受攻击的社会群体提供社会服务。另一方面,社会服务型民间组织面临着一个问题:被捐助组织通过预设项目目标来利用,或被政府所利用——政府将其义务转嫁给民间组织(如为贫困人群提供健康和教育服务等)。不过中国民间组织在提供社会服务的过程中已经认识到体制的瓶颈,并认识到有转向政策倡导的必要。
 
 
        (3)政策倡导型民间组织:有经验的专业民间组织已经开始在政策倡导中活动。他们有意愿将其思想和建议推荐给政策循环中的决策者。但他们常常面临不被承认为合法组织的问题。这就迫使它们因为压力而去接受政府的预设行动纲领。同时,政策倡导型民间组织认为它们必须适应国际非政府组织和国外基金会的需要,进一步限制它们自身的自主性。民间组织在议程确定阶段中最有影响力,而上述情况明显限制了其倡导的选择,使得它们易受非自治的干预。此外,由于中国民间组织在其政策倡导过程中有影响中国法律行政构架的潜力,该组织成员可能招致官僚和私人不满。特别在地方上,腐败小集团和派系可能不接受在政治领域中更大的透明度。
 
 
        国内民间组织的区别反映了协会多元化的发展方向。上述各组织的排列顺序并不一定能全部代表中国民间组织的进化发展。在从上一阶段到下一阶段的成熟过程当中,民间组织意识到成长的痛苦和组织上的挑战。对于它们的自我定位,通常取决于组织领导者们对组织角色和功能的自我理解。期待绝大多数的中国民间组织在不远的将来拿起倡导武器是不现实的,但是并非只有少数的民间组织会做这项工作。相反,随着越来越多的民间组织类型会出现,民间组织的格局将比以往更多元化、更具活力。(未完待续)
 
 
 
 
注释:
 
 
1.Jude Howell 和Jenny Pearce, 公民社会和发展. 评论 (Lynne Rienner 出版社, Boulder 2001年)和 张烨的中国正在形成的公民社会, 2003年6月. 可在以下网页中下载: www.brookings.edu/fp/cnaps/papers/ye2003.htm(下载于2006年2月25日)
 
 
2。Fengshi Wu, 新伙伴还是老伙计? 致力于跨国环保宣传的中国政府控制的非政府组织, 中国环保系列, 第5版 2002年. 可在以下网页中下载: http://www.ciaonet.org/wps/tuj01/tuj01c.pdf (下载于2006年2月25日)
 
 
3.孟维娜在北京Unirule 研讨会“民间智库论坛”所做的评论, 2005年8月27 日4.同上, 中国正在形成的公民社会, 2004 年5月(作者 Kristina Gough), 第 9页
 
 
5.同上
 
 
6.莱斯特·M·萨尔蒙、 S. 沃伊森驰·索扩罗夫斯基和合作伙伴, 全球公民社会,非赢利领域的尺度,社会发展 朝着改善机构结构和提高减轻社会问题能力以及改善公众福利而工作的组织(Bloomfield, CT:Kumarian 出版社, 2004年), 第323-324页
 
 
7. 绝对自由,中国防范“颜色革命”, 可在以下网页上下载: http://www.towardfreedom.com/home/content/view/679/78/ (下载于2006年2月20日).
 
 
8. Nick Young, 在新年晚宴上就中国发展的题目所做的致辞, 2006年1月
 
 
9. Arthur Waldron, 中国无方向的转变, Jamestown基金会,中国简要通讯, 第4册, 第4版 (2004年2月20日). 在以下网页中可以下载: http://www.jamestown.org/publications_details.php?volume_id=395&issue_id=2912&article_id=23548 (下载于2006年2月 25日)
 
 
10.中国国际民间组织合作促进会, 更多详情请参看以下网页: http://www.cango.org/News/2005/2005%20News.htm (下载于2006年2月25日)
 
 
11.中国国际民间组织合作促进会, 国际研讨会,可在以下网页中下载: http://www.cango.org/Events/Public%20Participation%20Workshop/Workshop.htm (下载于2006年2月 20日)
 
 
12.世界银行, 可在以下网页中下载: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/EASTASIAPACIFICEXT/CHINAEXTN/0,,contentMDK:20791802~menuPK:318956~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:318950,00.html  (下载于2006年2月20日)
 
 
13.亚洲开发银行, 可在以下网页中下载: http://www.adb.org/Documents/News/2005/nr2005129.asp (下载于2006年2月 20日)
 
 
14.中国公民社会积极分子在于2006年1月19日召开的、有亚洲开发银行资助的第二届非政府组织圆桌会议上提出的观点
 
 
15.David Lewis, 非政府发展组织的管理 (Routledge, 伦敦 2001年), 第123页
 
 
16.经济合作与发展组织DAC, 共同发展和良好管理,发展合作方针系列(巴黎, 1995年), 第8页
 
 
17.于慧, 谁来管制管制者? (广东经济出版社, 广州市2004年)
 
 
18.David Lewis, 非政府发展组织的管理. 导言 (Routledge,伦敦 2001), 第115页
 
 
19.关于普通非政府组织生命周期的全球扫描请参看Jeffrey Avina, 非政府发展组织的进化生命周期, 刊登在Michael Edwards and Alan Fowler, Earthscan关于非政府组织管理的读物 (Earthscan出版物, 伦敦 2003),第123-145页

0
回到顶部 我要反馈